商业开发频频撞击文物保护

　　图①：三坊七巷的林瀚故居变身“晋江会馆”。图②：三坊七巷的许济川故居成为“文儒九号”会所。图③：重庆刘湘公馆被改作豪华餐厅。资料图片制图：张芳曼

　　原标题：商业开发频频撞击文保(解码·一再放行的老问题)

　　源

　　文保单位竟为少数人专享

　　划定商业开发边界成难题

　　近日有媒体调查，重庆的文保单位“刘湘公馆”悄然变身为一家豪华餐厅。虽然在一些文保人士眼里，这里不过是一处用新砖瓦依原貌复建的“赝品”，但作为通过验收的文物保护单位，如此商业开发依然令人侧目。

　　同样陷入“会所门”的还有福州三坊七巷。这条著名的历史文化街区在不久前被曝出，一些名人故居和古建筑被出租经营，部分宅院成为消费不菲的高档私人会所。“专属会所、非请勿进”的提示牌，让这些本该向公众开放的文保单位，成了少数人的专享。

　　而此前备受关注的北京嵩祝寺及智珠寺改建为高档餐饮会所一事，也有了定论。北京市文物局[微博]28日称，经过文物执法队现场调查，确认两寺庙内部分范围被用作餐饮场所，古建筑内放置有餐桌但没有使用明火。经调查发现，目前两家会所仍在营业中。

　　这一系列事件的集中爆发并非偶然，这几年文保单位“越界之举”的新闻屡见报端。从北京故宫[微博]的建福宫建成会所，到南京的“宋美龄别墅”承办婚宴，文物保护与商业开发频频发生冲突。有的出租场地赚取租金，有的私自扩建改作他用，有的进行“掠夺式”旅游开发。有业内人士直言，这只是被媒体挖掘的“冰山一角”，不少地方文保单位的出格经营行为实际上更为严重。

　　更令人担忧的是，这些违法违规行为似乎演变成“野火烧不尽”的常态。管理部门的督查、大众媒体的曝光、民间组织的呼吁，都无法抑制文保单位过度商业开发的冲动。往往是媒体曝光一起，有关部门叫停一起，风声过后，大量违规经营又故态复萌。

　　“很多文保单位试图通过包装和运作，实现文化遗产的文化底蕴和公益价值的商业化‘变现’，但却因为商业开发不当，造成文物毁坏、丢失的现象。”有专家坦言，文物保护与商业开发的矛盾，已成为摆在中国文保工作面前的现实困境。

　　析

　　文保就像唐僧肉，被强大市场力量挤压

　　观念有误区，违规代价小，问责不给力

　　“毫无疑问，这些行为都是违法的，我国关于文物保护的法律条例很清晰，无法可依的情况并不多见。”复旦大学法学院副教授杜涛说。据介绍，国有文物的商业改造、营业要经过严格的审批流程。国家文物局2011年发布的《国有文物保护单位经营性活动管理规定(试行)》， 就详细罗列了国有文物保护单位开展经营性活动的禁忌。

　　“文物保护单位出现经营性会所，应该由文物主管部门执法，检查其是否危害文物安全、是否依法依规使用、是否履行法定手续。查明事实，该亮黄牌亮黄牌，该亮红牌亮红牌，给公众一个交代。”南开大学历史学院副院长王利华坦言，之所以违规开发频现，关键在于有法不依、执法不严，让法规沦为一纸空文。

　　资金匮乏，曾被很多文保单位视为经营性利用的理由。“我国对于文物保护的专项资金，只指向国家级和省级的文物，低级别的是不享有国家专项资金帮扶的。”南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱说，“这些文物的保护工作，只能向商业银行、商业机构申请援助，也就难逃商业利用的命运。”

　　不过，著名文物保护专家谢辰生却认为，经费不足只是借口，盲目向经济利益靠拢，让很多文保单位肆意跨过文物保护的“红线”。

　　商业社会中，文物是一种紧缺资源，其利润空间非常大。在城市化建设进程中，文保在强大市场力量的挤压下，俨然变成一块唐僧肉。陕西省文物局副巡视员周魁英表示，有些地方对于文物保护利用在理解上有偏差，过度强调文物利用的经济利益，在履行程序上没有严格按照法律法规办事，“基层文保单位又是相对弱势部门，在各地普遍强调经济发展的前提下，造成拿文物保护做幌子，行谋求经济利益之实。”

　　“这一切的根源，是从上至下都存在观念问题。”谢辰生毫不讳言当前文物保护的错误倾向，“比如将文物价值市场化，用商品经济的理论来判断文物的价值、用市场效应来确定文物利用的取向，甚至将文物工作产业化，以期获得最高的经济效益，这都是与文物保护工作的本质相违背的。”

　　谢辰生坦言，一些地方领导在认识上存在误区，在决策上存在错误，以管理权和经营权分离为理由，由旅游公司兼并文物单位，进行所谓的“强强联合、捆绑上市”，试图实行文物管理市场化。“文物工作是一项政策性、专业性很强的工作，不是任何部门、任何人都可以掌握好这个‘度’的，哪些文物可以开发、如何开发等，都要有明确的界限和专业的考量。”

　　行政管理体制的痼疾，所衍生出的产权不明，也在无形中模糊文物保护与利用的边界。王利华分析说，我国《文物保护法》规定，文物归国家所有，由于历史原因，不少文物的使用权不同，有集体所有，有个人所有。《国家文物保护法》规定的“谁使用、谁管理、谁受益、谁维修”，但国有文物的使用人经济条件不同，保护文物的意识也不同，很难及时监管是否有随意改造文物结构、改变文物用途的事情发生。

　　而在问责方面，也存在界定不清、违规代价小等问题。“比如说，‘破坏文物’就是一个不好定义的概念，到底怎样才是破坏、达到怎样的度，很难判断，也给法律的执行带来一定困难。”杜涛说，“某些个人或单位将文保单位进行私有化，甚至出现官商勾结的行径，有时可能连被告都找不到。”还有专家直言，相对于商业项目带来的丰厚利润而言，目前的文物保护处罚标准，显然力度不够。

　　解

　　利用文物必须以保护和抢救为原则

　　商业开发的权力要关进制度的笼子

　　在中国文物保护领域，“保”与“建”如同纠缠的“死结”，一面是文物项目的商业价值，一面是文化遗产的保护传承。这条“适度”的边界究竟该划在哪里？

　　“国有文物的商业改造不能一棍子打死，文物并非不能利用，但以用代养、以用代保，都必须以保护和抢救作为原则和边缘。”这是王利华的观点。事实上，在国家文物局的规定中，并没有完全禁绝经营性活动，但必须是“与自身性质、任务相适应，面向公众的服务类经营性活动”。

　　有专家指出，将一部分有居住价值和商业价值的历史建筑进行市场化和商业化运营，以弥补文物保护和开发方面财政投入的不足，是国际惯例。但各国都有严格规定，要通过制定文物保护名录，签订开发契约等方式，对商业化运营、市场化交易的文物范围做详细的界定，对具体的开发方式也有原则限制。

　　而对文物进行商业开发的权力，“要关进制度的笼子”。去年12月底发布的《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》，被谢辰生视为文物保护领域一次力度很大的纠偏。“《意见》明确要求各地限期纠正5种违法违纪行为，在今年5月底前将检查情况上报国务院。”

　　在南京大学历史系教授周学鹰看来，文物保护与商业利用之间的平衡，必须弄清三对利益关系——长远利益和眼前利益、个别利益和整体利益、公开利益和私下利益。“文物的商业开发必然会有各种利益的交换，涉及一个或多个利益链。在这其中，凡是涉及公共财政开支、由纳税人买单的都必须要按照规定进行公开；特别是公共财政支出的程序必须透明。假如缺少公开、公众监督，则必然出现权力寻租，也不可能保护公众的利益。”

　　这种公开透明的文物利用机制，也被业内人士看作完善监管、弥补漏洞的良药。杜涛建议，在进行文物项目审批时，相关的单位和人员都应该参与，如文物部门、环保部门、土地部门、规划部门、专家团队，还可以组织百姓参与听证会。而复旦大学文物与博物馆学系教授陆建松则强调，要建立严格的认证机制，必须邀请真正懂文保的专家，而不能光请有利于项目进行的专家，既要明晰评审主体，也要明确事后如何责任追究。

　　针对文物部门当前的弱势地位，有专家寄希望于管理制度的改革。“要让文物管理部门享有独立的管理权，具有执法能力，才不至于检查时没名没分铩羽而归。”

　　(综合郑轶、莫梓芫、朱虹、姜峰、姚雪青和新华社记者报道)