专职文物警察队伍构建初探

　　基于预防、控制和打击妨害文物管理的违法犯罪活动的实际需要，一个新的交叉学科 “文物警察学”应运而生。所谓文物警察学，就是从警察工作角度，从侦查学和犯罪学等角度，对文物违法犯罪问题进行综合的理论和实务研究。作为该学科重要的研究内容，文物警察体制的研究取向是探索一种新的专职警察队伍的组织体制，包括文物警察的归属、规格、职责及其内部的纵向层次和横向结构等。其研究既丰富了我国文物法学理论的研究内容，又为领导决策提供智力支持，为文物警察体制的建设及改革提供理论依据和可选择的方案，以期适应文物安全的需要，构建具有中国特色的专职文物警察队伍。

　　可能的模式及利弊

　　纵向领导体制。主要是在垂直方向上建立的领导与被领导关系，不接受或很少接受地方政府的辖制。依据其是否依存于纵向设置的特定行业管理系统，可划分为无依托纵向模式和有依托纵向模式两类。

　　所谓无依托纵向模式，其 “纵向”体现在不接受地方政府领导，“无依托”则体现在不依赖于行业行政管理机关的下级机构，而是独立设置，自成体系。

　　所谓有依托纵向模式，指专门警察机构是依托着垂直方向上的行业行政管理机关而设置的。我国行业警察中的海关缉私警和铁路公安就属于这种模式。这种模式不适用于我国文物警察队伍机构，因为未来文物警察队伍首先应当赖以建立的行业机构是文物行政管理部门，而这些部门不采取纵向领导，而是隶属于各级地方政府。

　　以横向领导为主的体制。此类专门警察机关除了在纵向上接受上级公安机关领导之外，在横向上作为地方公安机关或行业部门的组成部分，更接受着当地党委政府的辖制，而且当地党委政府在该专门公安机关人财物的配置上，还起着主要的决定作用。我国的公安禁毒机构和森林公安机关属于这种模式，二者的区别在于，公安禁毒机构在公安机关内部组建，森林公安则放在林业行政管理系统。

　　仿照公安禁毒机构模式，将未来的文物警察队伍放在公安机关内部，其优势是有利于文物安全方面的日常监管及主动警务模式的形成，有利于借助已有治安群防群治体系，有利于利用已有公安专门技术手段和已有的情报网络，有利于与其他公安部门协同动作，而且难度较小，符合公安部控制建立新行业警种的思路。这种模式的缺陷是不利于及时、全面获取文物本体和文博单位安全信息，不利于与文物行政部门协同，不利于解决目前普遍存在的具体文博单位“内保管内部、公安管外围”的安全工作“两张皮”现象。

　　参照森林公安模式，将要建立的文物警察队伍放在文物行政管理系统，其利弊与前述公安禁毒机构模式的利弊刚好相反。改制后的森林公安机关，其体制似乎更加适用于预想在文物系统组建的警察机构。因为二者所依托的行业系统的情况相仿，国家林业局是国务院直属机构，国家文物局是文化部管理的国家局，二者均为副部级；且新一轮森林公安体制改革的文件依据充分、改制工作基本完成，足可借鉴。当然，此模式也有一严重不利因素，即所依托的行业行政管理机构级别较低，会限制新机构的建设及运行。在中央一级，国家文物局和国家林业局比海关总署、铁道部低半格，海关和铁路系统内部普遍存在的公安机构比其他内设机构高半格的情形，在文物和林业部门实施起来有难度。

　　综合比较，在当前形势下，依公安禁毒模式，将文物警察队伍放在公安系统内部应更为可行。

　　职能创新和职责界定

　　未来文物警察机构的职能，除了打击文物犯罪外，应全面涵盖田野文物巡查，文博单位安全监管，文物古玩市场、文物商店和文物拍卖等文物流通市场的警务监管，以及文物境外追索等方面。特别是其中的文物市场治安监管和文物境外追索职能，务须整合进来。

　　文物警察的主要职责范围应为负责文博单位和文物销售领域的治安管理、文博单位的消防监督检查、走私出境文物的追索和文物刑事案件的侦办。具体案件管辖权限为负责辖区文物盗掘、盗窃、倒卖、毁损、私赠等刑事案件侦查，负责本辖区内海关监管区以外的走私文物案件侦查。

　　人员编制性质及规模

　　应将文物公安编制统一纳入政法编制序列，具体应考虑的因素有三：其一，文物多少。文物的多少可以从不可移动文物和可移动文物两个方面来确定。其二，文物案件多少。应当更多地参考公安部门的汇总数字。其三，专职机构所获授权大小。通常来看，专职机构所获授权大小与其所需工作人员的人数成反比，即授权越大，人员需求量越小。

　　总之，在未来中国文物警察队伍的谋划和建设中，应当综合考量各种条件，选择可行模式，设置必要职能，编列基本编制。纵向和横向模式各有其利弊，应缜密谋划，趋利避害；在强化对于文物犯罪的打击职能之外，文物市场治安监管和文物境外警务追索等职能务须设置起来；人员编制应当纳入政法序列，并依据文物分布、文物案件多少和机构所获授权大小等确定必要的规模。当前，全社会对文物保护的重要性、文物违法犯罪的严重性和建立专门文物警察队伍的急迫性形成相当共识，所需物质经济条件已经具备，应乘势而上，奋发有为，为我国文化遗产提供更加强力高效的保护。

　　(本文系2012年结项的全国文物保护科学和技术研究项目 “文物警察体制问题研究”；作者为山西警官高等专科学校校长、教授)

　　张子荣