北京市立法细化施工前考古

　　本报记者  李佳霖    

　　“像这样的大型基础设施建设，范围广、影响大，文物部门与施工单位更应该在前期就配合好，提早进行考古勘测。这样的事情本不该发生。”这是北京通州东城门遗址遭“切割保护”后，著名文保专家谢辰生发出的感叹。

　　《文物保护法》第二十九条规定：进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。“施工前考古”是保护地下文物的重要法律依据，其目的在于保证地下文物在大型建设工程施工之前及时得到保护。不过，由于对何为“大型基本建设工程”、考古单位何时介入、谁来约束建设单位等具体问题缺少详细的操作细则，在实施过程中，这一条款并没有使大量地下文物免遭厄运。

　　近日，《北京市地下文物保护管理办法(草案送审稿)》(以下简称《地下文物保护管理办法》)开始了为期两周的公开征求意见，历时数年的立法程序进入最后阶段。针对《文物保护法》第二十九条缺少操作细则的问题，《办法》进一步进行了细化。

　　哪些工程施工前须进行考古

　　2004年颁布的《北京市实施〈文物保护法〉办法》中已规定，“地下文物埋藏区”和“旧城区内建设用地一万平方米的项目”内的建设工程，开发、建设单位在施工前应报请市文物行政部门组织考古调查、勘探。这是对《文物保护法》第二十九条中“大型基本建设工程”的细化。

　　在《地下文物保护管理办法》中，“大型基本建设工程”涵盖的范围有所扩大，新增了“旧城之外非地下文物埋藏区且建设项目总用地面积在2万平方米及以上”的建设工程。

　　而对于进行“储备开发”的土地，《地下文物保护管理办法》则规定，应全部进行考古。

　　对于不在以上范围内、不进行考古的建设项目，《地下文物保护管理办法》鼓励建设单位申报考古，文物行政部门应当予以优先安排。同时还要求建设单位应制定地下文物保护预案，对施工中可能发现的地下文物采取应对措施。《地下文物保护管理办法》认为，以建设规模来划定考古调查勘探区域并不合理，也不能满足地下文物极其丰富的北京市的实际需求。”

　　何时考古介入？

　　《文物保护法》第二十九条的“事先报请”，《北京市实施〈文物保护法〉办法》中的“施工前报请”，都明确表明“施工前考古”的必然性。但目前，法律对文物部门考古介入的具体时间没有明确规定，也没有可操作的程序。这也是导致某些建设单位不考古、施工开始后再考古的原因之一。

　　而本次《地下文物保护管理办法》的说明中提出：“考古介入时间越早越好，地上建筑拆除完毕后的土地整理阶段是考古调查勘探的最佳时机。”说明认为，在前期整理阶段进行考古调查勘探，一方面有利于控制建设的经济成本和时间成本，同时也避免了建设单位为了国家利益而承受不必要的风险。《地下文物保护管理办法》规定建设单位应当在编制施工组织设计时，同时编制考古调查、勘探方案，应当在地上建筑物拆除工作完成后，即报请文物部门组织考古调查、勘探。

　　如何约束建设单位

　　《文物保护法》中的“建设单位”，是在施工前开展考古申报的责任主体。“建设单位”一般指的是开发商，或者说地产商。在《地下文物保护管理办法》中，“建设单位”的责任义务及违法成本更加明确：建设单位在地上建筑物拆除工作完成后，立即报请市文物行政部门组织考古调查、勘探。若违规未申请考古，责令改正并处1万到3万元的罚款。

　　“我们现在没有相关的法律法规甚至文件，明确要求政府的哪个部门负责监管企业申报开展考古工作。地方政府很多时候是多一事不如少一事，不会主动付出人力、财力。”中国人民大学法学院教授、文化遗产法研究所所长王云霞认为。

　　而本次《地下文物保护管理办法》的一大亮点是，不仅规定了建设单位申报考古的义务，还规定了规划和建设部门的责任。规划和建设部门在核发建设用地规划许可和施工许可时，对建设单位有书面告知的义务，同时也应将许可发放情况告知文物行政部门。《地下文物保护管理办法》还对违反规定的行政机关及工作人员设置了处罚条款。违反规定的行政机关将面临责令改正、通报批评等处罚；工作人员则可能面临行政处分、追究刑事责任等。

　　对于进行“储备开发”的土地，土地储备机构负有申请考古的义务，土地储备开发实施方案中应当包括考古调查、勘探方案。而更为重要的是，考古调查、勘探意见应当作为土地入市交易的依据之一。

　　如遇重大考古发现应补偿

　　《地下文物保护管理办法》中也明确了补偿原则，规定：如遇重大考古发现，对建设工程造成影响的，市或者区、县人民政府可以对建设单位进行适当补偿。

　　同时，它还对考古的时限进行明确规定，在一定程度上对文物行政部门的行为进行约束。市文物行政部门接到土地储备机构或者建设单位申请后，在施工现场具备考古调查、勘探条件下，应当在5个工作日内按照法律规定组织考古调查、勘探工作。同时还规定：考古调查、勘探工作应当每1万平方米在7个工作日内完成，一般情况下在两个月内全部完成。

　　鼓励社会各界参与保护

　　《地下文物保护管理办法》一方面，明确规定了包括行政机构、土地开发方等主体在内的法律责任，另一方面，鼓励和奖励单位和个人保护地下文物的行为。

　　比如该办法的第四条规定，新闻、出版、广播、电视等单位应当进行地下文物保护的宣传、教育，营造维护地下文物保护的良好氛围。第五条指出市和区、县文物行政部门应当对在地下文物保护中做出突出贡献的单位或者个人给予表彰。第二十一条规定，公民、法人和其他组织可以通过捐赠等方式设立地下文物保护基金。地下文物保护基金的募集、使用和管理，依照国家有关法律、行政法规的规定执行。