甘肃敦煌阳关遗址保护调查：当地政府涉违法行政

11月27日，何延忠巡视着自己用十年心血打造的沙漠“都江堰”工程，心情沉重。本报记者 张鹏 摄

　　本报记者 张鹏

　　冬日雪后的阳光照耀着大地，蓝天如洗，寒风刺骨。

　　在甘肃省敦煌市阳关镇飞天生态产业园，52岁的何延忠巡视着自己耗费十年之力建造的“沙漠都江堰”工程，心情沉重。

　　“敦煌会成为第二个楼兰，这绝不是危言耸听！”何延忠对中国青年报记者说。他的身后，连绵的库姆塔格沙漠一眼望不到尽头。几百公里外，便是楼兰古城消失的地方。

　　13年前，何延忠来到敦煌阳关，从此把家安在了沙漠边。当时，这位“虹鳟鱼大王”雄心勃勃地谋划着如何实现心中的蓝图——“祁连山虹鳟鱼产业带”。至少从1998年开始，他的虹鳟鱼产业已经风生水起，那时甘肃占到全国虹鳟鱼产量的60%，何延忠的企业已占到甘肃虹鳟鱼产量的70%。

　　千里河西走廊东起永登，西至敦煌。何延忠计划用毕生精力，从家乡永登和敦煌两头开始打通这条产业带，让虹鳟鱼产业真正在甘肃做大做强。但他没有想到，阳关的风沙和沙漠水患把他的企业拖入危险境地。

　　更令何延忠没想到的是，今年8月，敦煌市国土局、林业局、文物局、规划局、土地局五部门联合执法，下发5份行政处罚决定，全面叫停企业一切建设，立即拆除省级文物保护范围内的一切违规建筑。

　　一家地方招商引资的明星企业，缘何一夜之间被地方政府联合执法，敦煌市政府五部门联合执法的依据何在？

　　接到举报，中国青年报记者赶赴敦煌，展开调查。

　　缘起联名信

　　敦煌市此次联合执法，缘于一封甘肃省8位文物专家等人士的联名信。

　　阳关，始建于汉武帝“列四郡、据两关”时期，凭水为隘，据川当险，与玉门关南北呼应，为汉王朝防御西北游牧民族入侵的重要关隘，也是丝绸之路上中原通往西域及中亚等地的重要门户。隋唐时期废弃后，慢慢荒芜，只剩下被称为“阳关耳目”的墩墩山烽燧立于大漠戈壁之上。

　　联名信称：“阳关故址(包括墩墩山烽燧和古董滩)、西土沟墓群目前是省级文物保护单位。由于历史久远，风雨浸蚀、沙洪肆虐已经使阳关地区文物遗址、遗迹岌岌可危，而人为的破坏更是加速了湮没的进程。”

　　“2001年以来，生态园未按规定申报，未经批准，就在阳关文物保护区内擅自搞所谓的生态养殖、防风治沙、旅游开发等项目，大肆违法动土挖掘，肆意开挖水渠，筑坝拦水，修建养鱼池，致使阳关文物保护区内大量古墓葬、古遗存遭到破坏，造成不可挽回的损失，令人痛心疾首！”

　　联名信的发起人、敦煌人纪永元2000年左右介入阳关保护与开发。在接受中国青年报记者采访时，纪永元认为，阳关遗址存在古关遗迹、古城遗迹、古道遗迹、古长城遗迹、古墓葬遗迹、古水源遗迹等6大遗迹，“这是阳关最精彩之处”。

　　“除了文物本土之外，周围环境特有的地形地貌，构成的古道边关边塞诗的文化意象，阳关已经成为文化人的心理驿站。”纪永元说。

　　此时，阳关虽然盛名远播，“名气特别大，来了很多人。来了后悔，不来更后悔”。面对“听关不见关”的现实尴尬，纪永元萌生了建设阳关的念头。

　　2000年6月，纪永元与敦煌市政府草签了《阳关保护开发合同》：政府投入土地和文物资源，敦煌阳关景区管理有限公司投资建设和运营管理。

　　3年后，阳关博物馆落成。纪永元也多了一个头衔，阳关博物馆馆长。

　　这封落款日期为2014年3月28日的联名信很快得到重视。今年4月，接到甘肃省有关领导的批示后，甘肃省文物局局长马玉萍率队赴阳关遗址现场调研督查。

　　7月8日，甘肃省文物局致函敦煌市政府，要求敦煌市“尽快对阳关遗址范围内违法建设案件进行全面调查，切实查清责任，提出处理意见并认真处理，彻底停止在文物保护范围内的违法建设活动，把对文物及其环境风貌造成的破坏减少到最低程度。”

　　这份公函措辞严厉：“经我局调查，在你市未依法履行报批手续的情况下，2010年以来，敦煌市飞天生态产业有限公司在阳关遗址保护范围内修建了3座砖混观景房和1座凉亭，从2011年7月开始，该公司又在阳关遗址保护范围内动用大型机械筑坝开渠，同时在保护范围内种植树木，修湖造景。这是一起典型的违反《文物保护法》有关规定，未履行报批程序擅自在文物保护范围内进行大规模违法建设的事件，违法事实清楚。”

　　围绕着阳关遗址的保护与开发，这封联名信将阳关多年遗留问题连根拔起，两家涉事企业的矛盾和冲突也陡然升级。

　　违法行政

　　在甘肃省文物局的督查之下，分管文化的敦煌市副市长吴光林召集敦煌市国土局、林业局、文物局、规划局、水务局召开协调会，随后五部门联合执法，下发5份行政处罚决定。

　　相关行政执法异常迅速。让何延忠措手不及的是此次联合执法带来连锁反应——敦煌市建设银行收回企业相关贷款，各大银行“立即响应”，上门逼债，追收贷款；投资人提出撤资。

　　“政府的一纸处罚，让企业遭遇信任危机，资金链断了，釜底抽薪，给企业致命的打击。”何延忠说。

　　让何延忠百思不得其解的是，“企业的沙漠生态旅游景区项目建设手续齐全，政府先是支持，企业投入大量资金后，政府又全面叫停。企业之前一直都是被认可的，为什么一夜之间不被认可了？难道政府之前的种种承诺都不算数了吗？”

　　记者了解到，何延忠的敦煌飞天生态产业有限公司是敦煌市政府重点招商引资项目。据敦政发(2010)22号文件，《敦煌市人民政府关于对敦煌沙漠生态景区规划的批复》显示，敦煌市政府认为这项规划符合国家产业政策导向，同意实施。

　　依据这份规划，何延忠的企业所获得的规划范围为“东起阳关镇阳关村，西至阳关林场河南林地西边的沙漠，南至西土沟洪泉坝，北至阳关林场林地葡萄园。”

　　这个规划范围成为此案的焦点。中国青年报记者多方证实，敦煌市政府曾于1981年、1989年、2011年三次公布阳关遗址保护范围。1989年划定的保护范围为：东起南工、阳关村耕地，西至青山梁，北至墩墩山，南到元台子山，包括烽燧、古董滩及西土沟两岸。

　　最新版本划定的阳关遗址保护范围则为：东以阳关镇大沟农业绿洲西边缘为界，西至西土沟以西2～2.5公里垄状沙丘密集带边缘；南抵元山子烽燧以南100米，北达阳关烽燧以北900处农业绿洲边缘、中窝铺、西土沟引水渠一线为界。

　　显然，这两个范围多有重合之处。今年10月，此案继续升级，在何延忠的奔走维权下，甘肃省法制办介入调查此案。

　　根据实地调查，甘肃省法制办查明：“一、敦煌飞天生态产业有限公司的沙漠生态旅游景区项目前期获得了省发改委、敦煌市政府及相关部门的批复与核准及土地产权证。二、按照文物保护法规定，阳关遗址属省级文物保护单位，保护范围应由省级政府划定公布，敦煌市政府草拟的保护范围无法律效力。敦煌市相关部门以建设项目在阳关遗址文物保护范围内叫停的理由不成立。”

　　据此，甘肃省法制办认为，“2014年8月，敦煌市林业局、国土资源局、文物局、水务局、规划局分别向对煌市飞天生态产业有限公司作出的《关于敦煌沙漠生态旅游景区建设项目有关问题的通知》、《关于撤销敦煌飞天生态产业有限公司林权证的处理意见》、《停止建设通知书》、《文化行政处罚事先告知书》、《行政处罚告知书》、《拟处罚告知书》存在证据不足、缺乏法律依据。”

　　甘肃省法制办责成敦煌市政府相关部门立即纠正有问题的执法行为。

　　作为省级文物保护单位，为什么阳关遗址保护范围迟迟没有得到甘肃省政府的公布？

　　对此，甘肃省文物局局长马玉萍的解释是，“按照《文物保护法》，省级文物的保护范围，应该由省政府来公布。多年来，我们一直在推动。划定(文物)保护范围，是很复杂的事。甘肃省文保单位有600多处，任务量比较大，需要一处处核查。”

　　这位文物局局长说，“今年年底(省级文物保护范围)务必要报政府公布，免得出现这样的问题，全国也是这个问题。”

　　调查期间，敦煌市市长贾泰斌代表敦煌市委、市政府接受了中国青年报记者的采访。在敦煌市委宣传部随后提供给记者的报告中，敦煌市认为，“《文物保护法》修订实施后，相关部门未及时报请省政府重新公布阳关遗址文物保护范围及准确界限，致使我市前期文物行政执法行为失去了法律及政策依据。”

　　敦煌市政府也承认：“各相关部门在执法中法制观念淡薄，在程序和事实认定及法律适用方面，还存在一些欠缺和不足，导致综合执法存在不当。”

　　贾泰斌告诉记者，11月20日，敦煌市政府决定，收回之前不当的有关行政处罚。

　　表面上看上去，经过两个省级部门的两次介入，敦煌市政府的纠错，在各方眼中所谓“复杂的历史遗留问题”逐步廓清，但事实上，问题远没解决。

　　功过“沙漠都江堰”

　　此案的另一个焦点是，如何认识评估敦煌飞天生态产业有限公司斥巨资打造的“沙漠都江堰”工程。

　　联名信认为，生态园于2001年开始在西土沟下游筑坝拦水养殖虹鳟鱼，截水断流，使下游原有生态失衡，龙勒村和国营林场(西寿昌城)水源严重不足，湿地面积日益缩小，大量树木干渴枯死，甚至人畜饮水都成了困难，致使农户多次上访。

　　真相是怎样的？ 记者二访阳关，来到龙勒村和国营林场调查。受访的多位村民对此，意见并不统一。

　　时值初冬，赶上雪花纷飞，留在龙勒村居住的居民并不多，大多数村民都在70多公里远的敦煌市买了房，夏天在此耕作，冬季大多在市区生活。

　　多位不愿具名的已在当地生活了10多年的村民表示，10年间，“当地的生态变好了，因为种葡萄，大家的收入也高了。”同时，村民普遍的感受是“水紧缺了”。当地农民耕作的土地多为漏沙地，耗水量大，“以前夏季十五六天浇一次水，现在要二十四五天才能浇一次水。”

　　不过，当地居民也承认，10年间周边的土地也在逐步增加。被村民们普遍忽视的是，近年来龙勒村的村庄和土地再无洪水之忧，而在过去，洪水甚至冲毁过田地。所有人都对发生在2011年的那场大洪水记忆犹新。

　　资料显示，西土沟近十年较大洪水发生过6次。2011年6月16日凌晨，西土沟发生特大泥石流，位于阳关的亚洲最大的沙漠高寒冷水鱼生存基地遭到泥石流侵袭，道路及导流闸被冲毁，养殖场被淹没，经济损失1.6亿元。

　　也正是为了抵御上游洪水和沙尘暴对渔场的威胁，何延忠走上了治沙、治洪的道路。

　　基于这次大洪水的警示，2012年敦煌市委托甘肃省地质环境监测院作了一份关于《敦煌市阳关镇西土沟泥石流灾害综合治理可行性研究报告》。

　　报告指出：“西土沟位于阳关镇西部3公里左右，将库姆塔格沙漠与阳关绿洲隔离，根据水源类型划分，西土沟泥石流为暴雨型泥石流，根据流域形态划分为沟谷型，根据流体性质划分为稀性泥石流，按照推积物体积划分为大型，按照爆发频率划分为高频泥石流。”

　　水利专家认为，“西土沟泥石流的形成条件主要为地形条件，丰富的固体松散物质和降水条件。松散的固体物质是形成西土沟泥石流最基本的条件之一，其种类和来源形式多种多样，主要为沟谷两岸丰富的冲洪积物及风积沙为主。”

　　“经调查统计，西土沟沟道堆积物可能转化为泥石流松散物质储量为巨大，从西山口到阳关镇，西土沟在戈壁和沙漠中穿行，风积沙、河岸冲刷在河道堆积了大量松散物质。瞬时暴雨会成为加剧沟道堆积物流动的催化剂，短时间内会为泥石流提供大量的松散物质来源，加剧泥石流的发生。”上述报告说。

　　这意味着，对西土沟的下游来说，泥石流的威胁是时刻悬在头顶的一把“达摩克利斯剑”。“一旦中上游降雨量增加，便会在出山口形成泥石流，直接危害沟口敦煌飞天科技生态园、龙勒村、国营农场等。”专家说。

　　对泥石流之祸，何延忠刻骨铭心。历经10年，何延忠带领他的员工搬运沙丘石山500多座，拉运石料1亿多立方，在沙漠中开凿梳流分洪河道，设置沙障100多条，修筑梳流堤坝13条20余公里，化水“害”为水“利”，并在风口筑起20多公里“沙漠长城”抗击沙丘的推进，将威胁阳关村庄的沙丘向后退移了近5.6公里。

　　目睹并见证这一“奇迹”的中科院程国栋院士曾对“沙漠都江堰”工程高度总结：特别对解决我国内陆河流域干旱区难题具有普遍意义和推广价值。这位年届花甲的院士甚至在沙漠边上建了一个院士工作站，通过专家团队和企业的合作，探索沙漠生态治理的新模式。

　　保护与开发的矛盾

　　毫无疑问，如何解决文物保护与开发之间的矛盾，如何在尊重历史的基础上，明确文物利用的红线和底线，解决当前的问题迫在眉睫。

　　敦煌市政府向记者提供的报告中表示：“阳关遗址保护和开发建设存在历史遗留问题，长期没有得到解决。”

　　甘肃省文物局给敦煌市政府的公函中称：“自2010年至今的近4年中，你市政府对飞天公司在阳关遗址保护范围内违法建设问题存有打擦边球的侥幸心理，对于有关文物保护法律法规认识模糊，搞‘上有政策，下有对策’，过分强调地方利益，未能履行‘守土有责’的文物保护责任，致使该事件不断发酵，违法行为长期得不到有效制止，对该案负有领导责任。”

　　这份公函还称：“你市相关职能部门和基层政府在建设项目的核准、用地、用水、环评等前置审批环节未能依法履行职责，维护好文物管理秩序，执法不严，督查不力，致使文化保护关口一一失守，为违法建设活动开了绿灯，对该案负有直接责任。”

　　接受中国青年报记者采访时，马玉萍认为：“在文物保护范围内搞工程，应该报批。地方政府把关不严，造成目前这样的情况。合理处理这个问题，既要考虑文物保护的利用，也要考虑地方经济的发展和企业的利益。”

　　“如果地方政府事前下点工夫，批准企业建设这个项目，应该事先征求文物部门的意见，对文物的影响作一个评价，就不会出现这些矛盾。”马玉萍说。

　　马玉萍建议：“尽管它跟文物保护有违背，也可能对整个阳关区域的文物风貌有破坏，但实际上对下游防洪有积极的作用。所幸企业在保护区内还没有进行大规模的建设，已经建的水坝能不能按文物保护单位的要求，从文物防洪的角度，报批一下，完善一下程序。下一步外观做一些整修，和遗址的风貌更加融合一些。”

　　值得一提的是，甘肃法制办调查组在实地调研后认为：“敦煌市政府若对沙漠生态旅游景区项目进行调整，在企业依法获得的项目建设范围内设立保护区，必须按照‘依法征收、依法补偿’的原则，保护企业合法权益。”

　　甘肃省法制办还建议：“文物保护与沙漠生态旅游景区建设之间的矛盾，由敦煌市政府本着保护文物、发展经济与维护企业合法权益兼顾的原则，与敦煌飞天生态产业有限公司协商解决。确因文物保护需要，将沙漠生态旅游景区建设项目内的部分土地纳入文物保护范围的，应当依照法定权限和程序撤回或者变更原来的行政决定，并对企业因此而受到的财产损失依法予以赔偿。”

　　采访中，处于风暴中心的两家企业也表达了各自的立场。纪永元认为：“更多的投资者参与到阳关保护，是好事情。阳关发展，必须要在尊重文物、自然资源保护的前提下，以保护第一、开发第二的理念，在统一规划，统一建设，统一管理的原则下利用开发。”

　　何延忠同样赞成保护文物第一的观点。“为了阳关遗址保护，我和我的企业可以让路。”何延忠希望通过媒体恳请政府能在企业危难之际，尽快让企业走出困境。

　　本报兰州12月7日电

　　(原标题：甘肃敦煌阳关遗址保护调查)