文物流通管理的立法思考

北京著名的潘家园古玩市场充斥仿品。 王 晶 摄

　　作者：于 平

　　近年来文物市场呈现出繁荣发展的态势，但也不可避免地存在着令人担忧的现象，比如文物取得的方式超出文物法规定范畴的现象十分普遍；国家禁止买卖的文物，私下或公开买卖难以杜绝；文物鉴定机构乱象丛生等。其背后隐藏的问题以及产生问题的根源需要通过法律加以规范——

　　现行《文物保护法》是对1982年《文物保护法》全面修订后，自2002年11月开始实施，其间仅于2007年修订了个别条款。第五章《民间收藏文物》和第七章《法律责任》对文物市场的繁荣发展起到过至关重要的作用，但同时我们也应看到，十来年间，文物市场发生了前所未有的变化，这些变化共同形成了文物市场的现状，其背后隐藏的问题以及产生问题的根源需要通过法律加以规范。

　　文物市场总体变化趋势

　　以北京地区为例，截至2013年底，文物拍卖企业达到124家，2013年文物艺术品拍卖总成交额达到256亿元。北京市现有运营中的文物商店68家，年营业额总计约3.2亿元。同时，以北京古玩城、天雅古玩城、潘家园旧货市场等为代表的20多家古玩市场，逐渐形成集群规模、形成品牌。据不完全统计，其年交易额在56亿元人民币以上。

　　可以看出，文物拍卖企业、文物商店、古玩旧货市场各自发展，并行不悖，满足不同人群的需要，依自身爱好、取向、自身经济能力，各取所需，并无高下之分。文物市场体系内形成三个不同的商圈，各具特色，又相互借势、相互影响。

　　其次，古玩旧货市场在整个文物市场中的份额远远大于文物商店(二者年成交额分别为56亿元和3.2亿元)，其影响力远远大于文物商店，它销售的商品与文物商店并无多大差异，却不受文物行政管理部门监管。

　　当然，文物市场主体的变化实际是伴随着社会经济发展而发生的，因此，文物市场的变化还包括以下方面：文物作为商品，投入市场、进入流通的数量不断增加；文物的价格总体上不断上涨，其经济价值得以彰显；文物的“回流”量增加，有出有进；文物收藏群体不断扩大；文物不仅用于收藏，还用于投资，成为投资者保值、增值重要选项之一，文物持有者中投资者已远远超过收藏者；文物知识的普及程度前所未有，文物的价值被充分认可，参与寻宝、鉴宝、拍宝等活动的人难以计数；文物受到社会前所未有的关注，社会影响力空前。

　　文物市场存在问题及其根源

　　骄人的数字展现出北京文物市场繁荣发展的画卷，但市场中不可避免也存在发展中的问题。由于文物是“宝”，加之价格因素影响，出现了一些社会关注度较高、诟病较多的问题，比如在个别文物市场或拍卖企业中出现制假售假、知假拍假等。除此以外，还存在一些与文物法律、法规更加相关的问题值得我们思考：

　　文物取得的方式超出文物法规定范畴的现象十分普遍；未经批准，擅自经营或超范围经营文物的行为习以为常；国家禁止买卖的文物，私下或公开买卖难以杜绝；未经审核，擅自从事文物拍卖活动的情况时有发生；文物鉴定机构乱象丛生。

　　文物市场存在问题的根源是多方面的，既有主观方面的，如行政管理部门受行政资源等因素制约，依法实施监管的力度不够，相关部门主动相互配合不够，执法不够有力等等；也有客观方面的，如文物作为商品，进入流通领域，受到价值规律的支配，其价格受到供求关系的影响，为获取利益，制假售假、欺诈蒙骗情况偶有发生。

　　在“天价”文物为世人津津乐道，“寻宝”“一夜致富”等心理驱使下，文物市场的需求极为旺盛。在假古董充斥、而“眼力”又不济的情况下，一些抱着“寻宝”“一夜致富”目的的“收藏者”幻想破灭，而那些连保值、稍有增值的朴素愿望都得不到满足的“收藏者”充满了怨气，他们扛起了另一面法律大旗，就是“消费者权益保护”。这与古玩交易“不保真”的历史行规、拍卖法中涉及文物拍卖的特殊规定，以及目前文物鉴定尚达不到“保真”的残酷现实发生冲突，这种普遍性与特殊性相互交织，又涉及行业规范、商业道德的问题，仅靠文物法或者文物部门是难以彻底解决的。

　　从法律层面解决症结

　　总体上看，文物保护法第五章以“民间收藏文物”为题，有一定局限性，不能涵盖文物市场文物流通的本质与内容，也不能全面地规范调整其中众多的法律关系。

　　具体来看，存在以下不相适应或者相对滞后之处：

　　其一，由于文物法没有文物市场的相关规定，于法无据，古玩旧货市场未纳入文物监管范围。古玩旧货市场由于其平民化、草根性的特点，更是活跃，受到民众喜欢，发展迅速，影响力很大，但又争议颇多，毁誉参半。由于没有法律依据，2002年后文物行政管理部门逐渐撤出已进驻多年的监管人员，当时曾被国内外广泛认可的“京文检”标识也从此消失。古玩旧货市场公开出现销售国家禁售的文物等问题与此不无关系。

　　其二，文物流通领域中交易双方的权利是平等的，其义务、法律责任、法律关系应进一步明确。文物法规定文物收藏“取得”的方式，更多体现的是单向的，是以收藏者为主体，而流通是双向的，买方、卖方互为主客体，因此，在文物交易中，双方都应有应尽的法律责任、义务，因此，应该规定文物“流通”的方式，再规定禁止买卖的文物。

　　其三，文物商店、文物拍卖企业准入、退出机制不完善，甚至缺失。现行文物法只规定了其准入条件，文物行政管理部门依据法律审批符合条件的企业，但对于不具有经营资质违规违法擅自经营文物的企业或机构却没有相应完善的惩罚机制和退出机制，以致未经批准，擅自经营文物拍卖，或擅自从事文物经营活动的情况时有发生。

　　其四，由于文物市场的火热，为买卖交易直接服务的文物鉴定行业应运而生，既满足了市场需求，又因其局限性及鉴定人员的职业操守等问题，使这个“单纯”的“技能”问题变成了一个引起广泛关注、众多非议与诟病的社会问题。文物，如何准确定义，就是一个十分困难的问题，文物法规定了受国家保护的文物范畴，但文物法还规定了文物认定的标准和方法另行制定(至今未出)，对文物鉴定机构如何管理，特别是对具有经营性质并作为商业中的一个行业，即“文物鉴定行业”仍然没有做出相应的法律规范。

　　除此以外，现行《文物保护法》还有些值得商榷的地方，如有些条款不具有可操作性，难以执行；在法律责任上，虽然规定明确，但效果不是太好。相信此次《文物保护法》的全面修订，将有助于去除这些文物市场存在问题的法律症结，完善法律体系。

　　对此，提出以下建议：

　　第一，把古玩旧货市场纳入文物监管范畴；

　　第二，把文物商店、文物拍卖企业、古玩旧货市场统一作为文物市场经营主体，在具体管理上有所区别，分层次采取不同的行政管理措施；

　　第三，履行政府职能，把行政审批与行政监管结合起来，以资质审核管理为切入点和核心，重点推出准入及退出机制，减少行政过度干预经营，使文物市场有序发展；

　　第四，把文物鉴定的管理纳入文物法；

　　第五，加强文物流通监管力度，完善执法体系。

　　(作者系北京市文物局副局长)